ORDO - Band 59 - 2008

Gegenstand dieses Beitrages sind die Auswirkungen der Globalisierung auf die rechtlich-institutionellen Grundlagen von Märkten und Staaten. Die Hauptthese ist, dass die Globalisierung dazu zwingt, zwei Funktionen des Staates strikter voneinander zu trennen als dies bisher der Fall war. Dies ist einerseits die Rolle des Staates als Gemeinschaftsunternehmen der Bürger, durch das diese sich mit öffentlichen Leistungen versorgen. Und es ist andererseits die Rolle des Staates als Standortunternehmen, das die rechtlich-institutionellen Rahmenbedingungen definiert, unter denen Standortnutzer, ob Bürger oder Nichtbürger, in der Jurisdiktion tätig werden können. Es werden insbesondere die Konsequenzen erörtert, die aus der Separierung dieser beiden Funktionen für die Bereiche der Besteuerung und der Regulierung folgen.

Nach einer Einleitung (vgl. I.) werden zu Beginn (vgl. III.) zwei Beobachtungen angeführt, die Licht auf das Thema dieses Aufsatzes werfen sollten. Danach (vgl. IV.) wird die Theorie des Public Choice herangezogen, um sowohl diese Beobachtungen als auch den Reformstau zu erklären. In Kapitel V. wird eine politische Strategie zur Überwindung von Reformwiderständen, genannt „konsensuale Politik“, beurteilt. Sodann (vgl. VI.) wird gefragt, warum die politische Klasse in Deutschland vor Reformen in der Wirtschafts- und Sozialpolitik zurück zu schrecken scheint. Das führt zu verfassungsrechtlichen Einschränkungen (vgl. VII.), die man in dieser Situation machen kann. Schließlich (vgl. VIII.) wird diskutiert, was im Sinne einer Ursachentherapie getan werden könnte, um den Reformstau zu beseitigen.

Staatsverschuldung wird hier als ein negativer externer Effekt verstanden, den Politiker ausüben, um die Kosten ihres politischen Angebots zu senken und somit im politischen Wettbewerb bestehen zu können. Die Gegebenheiten des politischen Wettbewerbs und die Möglichkeit diesen externen Effekt auszuüben, versetzen die Politiker in eine Dilemma-Situation, welche die Vermeidung von Defiziten, also eine Zusammenarbeit zum allgemeinen Vorteil, unmöglich macht und zwangsläufig zu immer neuen Defiziten führt. Ausnahmen ergeben sich nur, wenn die Kosten der Staatsverschuldung internalisiert werden. Da eine vollständige Internalisierung über den Markt aber in der Regel nicht gelingen kann, wird eine erfolgreiche Bekämpfung des Verschuldungsproblems nur mit Hilfe von Regulierung gelingen. Wir plädieren daher für eine Kombination aus Intensivierung des Wettbewerbs, um eine verstärkte Internalisierung der negativen externen Effekte zu erreichen, und dem Verbot kreditfinanzierter Investitionen, um den Einsatz von Staatsverschuldung zu begrenzen und die Dilemmastruktur aufzubrechen.

Warum bezahlen Individuen Steuern? In erster Linie weil und insoweit sie Vertrauen in den Staat haben. Vertrauen bildet sich aus der Art, wie Steuern beschlossen werden. Gute Beschlüsse stabilisieren das Vertrauen in den Staat und generieren neues Vertrauen. So wirken Konsens und direkte Demokratie stärker förderlich auf die Steuererfüllung als repräsentative Demokratie. Aber auch von einem guten Steuerdesign können positive Anreize zur Steuererfüllung ausgehen. Umgekehrt können Steuern schon aus ihrer Konstruktion hinterziehungsgefährdet und so dem Vertrauen abträglich sein. So werden häufig Objektsteuern eher getragen als Subjektsteuern sowie Steuern nach dem Ursprungslandprinzip eher als solche nach dem Bestimmungslandprinzip. In zweiter Linie spielen Sanktionen eine Rolle. Denn auch im besten Staat gibt es notorische Freifahrer, die das Bezahlen von Steuern lieber ihren Mitbürgern überlassen, als sich selbst in die Pflicht zu nehmen. In der Verfolgung solcher Steuerhinterzieher muss sich auch der Staat an geltendes Recht halten. Sich auf fragwürdige Informationsquellen zu stützen, schmälert das für die Steuererfüllung notwendige Vertrauen. Es sollte pragmatisch vorgegangen werden. Regierungen sollten bei jeder Steuer abwägen, ob sich die erforderlichen Durchsetzungskosten gegenüber dem erzielten Steuerertrag, den Effizienzkosten und dem möglicherweise hingenommenen Vertrauensverlust die Waage halten. Bei der Besteuerung der Langfristsparer könnte die Balance schon heute ins Negative ausschlagen.

Luxus, Statusstreben und demonstratives Konsumverhalten werden in der Geschichte ökonomischen Denkens bis heute immer wieder unterschiedlich betrachtet. So wundert es nicht, dass auch die Antwort auf die Frage, welche Rolle der Staat im Hinblick auf statusbedingtes Konsumverhalten einnehmen soll, je nach Perspektive und historischem Hintergrund unterschiedlich ausfällt. Der vorliegende Beitrag zeigt, wie Statusstreben und demonstratives Konsumverhalten in der Geschichte ökonomischen Denkens gesehen wurden und ordnet aktuelle Beiträge ein. Da die Politikempfehlungen einerseits auf der Modellierung von Statusstreben als Nullsummenspiel und somit einer modelltechnischen Beliebigkeit sowie zudem teilweise auf einer unzulässigen komparativen Wohlfahrtsanalyse fußen, und Luxussteuern andererseits aufgrund der Besonderheiten demonstrativen Konsums so gut wie unkalkulierbare Folgen mit sich bringen, erscheint die Besteuerung von Luxus- und Statusgütern als fragwürdiges Unterfangen.

Im Mittelpunkt des Beitrags steht eine Analyse der drei neuen Grundsatzprogramme, die von den Regierungsparteien der Großen Koalition im Herbst 2007 kurz nacheinander beschlossen wurden und die älteren Programme von 1989 (SPD), 1993 (CSU) und 1994 (CDU) ersetzt haben. Die bisherige Bilanz der Regierung Merkel, die Erweiterung des Parteienwettbewerbs durch die Etablierung der LINKEN als fünfter Partei sowie die programmatischen Standortbestimmungen haben das deutsche Parteiensystems in einer Weise gewandelt, die nicht zuletzt nach dem Stellenwert und die Mehrheitsfähigkeit von ordnungspolitischen Positionen fragen lässt. Der Beitrag analysiert die neuen Parteiprogramme in Bezug auf ordnungspolitisch zentrale Problemund Handlungsfelder und will einige Schlussfolgerungen ziehen, welchen Herausforderungen ordnungstheoretisches und ordnungspolitisches Denken gerecht werden muss, um seinen Einfluss auf die programmatischen Grundlinien der deutschen Politik zu verteidigen und nach Möglichkeit wieder zu stärken.

Mit den unter dem Begriff „more economic approach“ zusammengefassten Reformen im Europäischen Wettbewerbsrecht gewinnt die Frage nach dem Verhältnis von ökonomischen und rechtlichen Kriterien in der Beurteilung von Wettbewerbsbeschränkungen neue Aktualität. Soll das Wettbewerbsrecht der Freiheit verpflichtet sein oder der Effizienz – das ist die Frage, auf die sich die gegenwärtige Diskussion konzentriert. Der Beitrag zeigt, dass das Fundamentalproblem, das durch Normen gegen Wettbewerbsbeschränkungen zu lösen ist, ein Problem „reziproker Natur“ (Coase) ist: Ein Mehr an Freiheit für den einen impliziert ein Weniger an Freiheit für den anderen. Die Abgrenzung von Freiheitsrechten ist ein Nullsummen-Spiel. In dem Beitrag wird gezeigt, dass Freiheit als Rechtsprinzip dieses Dilemma nicht entscheiden kann, wohl aber Effizienz. Zweifel an der Praktikabilität des Effizienzkriteriums werden zurückgewiesen.

Gegenstand dieses Beitrages ist das Verhältnis von Ökonomie und Recht in der Auslegung und Anwendung von Normen gegen Wettbewerbsbeschränkungen. Zurückgewiesen wird die im Beitrag zu diesem Band vertretene Meinung von Schmidtchen, „dass es unmöglich ist, in Konfliktsituationen, also solchen Situationen, in denen ein Mehr an Freiheit des A ein Weniger an Freiheit des B impliziert, ein Maximum an Freiheit zu verwirklichen.“ Die These widerspricht der Theorie des Wettbewerbs als Entdeckungsverfahren ebenso wie dem Verständnis der Wettbewerbsfreiheit im Privat- und Wettbewerbsrecht. Auch anhand des von Schmidtchen zugrunde gelegten Coase-Theorems lässt sich der Widerspruch der Wettbewerbsfreiheit mit sich selbst nicht begründen.

Mit der Einführung des more economic approach in der europäischen Wettbewerbspolitik hat die Diskussion über die normativen Grundlagen der Wettbewerbspolitik neue Nahrung erhalten. Während die wohlfahrtsökonomischen Ansätze die Rolle der Wettbewerbspolitik als ein Instrument zur Generierung effizienter Marktergebnisse betonen, sehen die ordnungsökonomischen Ansätze vielmehr die Sicherung der ökonomischen Freiheit im Mittelpunkt der Wettbewerbspolitik. Der Aufsatz untersucht die Vor- und Nachteile beider Ansätze und diskutiert die Perspektiven der ordnungsökonomischen Wettbewerbskonzepte. Am Beispiel der Marktbeherrschung wird gezeigt, dass der „more economic approach“ keineswegs zu einer besseren Wettbewerbspolitik führt. Konsumentenwohlfahrt und die Orientierung an statisch-allokativen Effizienzkriterien sind keine ausreichenden Beurteilungsmaßstäbe für das Wettbewerbsrecht. In Einklang mit der Freiburger Schule schließt der Aufsatz mit einem Plädoyer für eine an den Voraussetzungen und nicht an den Ergebnissen des Wettbewerbs orientierten Wettbewerbspolitik.

Die Liberalisierung netzgebundener Industrien muss regelmäßig über die Kontrolle der Marktmacht der früheren Monopolunternehmen erfolgen. Dies kann zumindest theoretisch nicht nur durch eine Ex-ante-Regulierung einer auf eine begrenzte Anzahl von Sektoren spezialisierten Institution wie die Bundesnetzagentur erfolgen, sondern auch durch eine Ex-post-Missbrauchsaufsicht einer sektorübergreifenden Wettbewerbsbehörde wie das Bundeskartellamt. Auf den deutschen Elektrizitätsmärkten oblag die gesamte Kontrolle bis 2005 dem Bundeskartellamt, bevor dann die Bundesnetzagentur als sektorübergreifende Regulierungsbehörde eingerichtet und ihr die Kontrolle über die Netznutzungsentgelte übertragen wurde. In den Bereichen der Flughafenregulierung und für Telekommunikationsmärkte ist die Debatte „Ex-ante Regulierung oder Ex-post Aufsicht“ jedoch noch lange nicht beendet. Der vorliegende Beitrag zeigt, dass eine solch einfache Dichotomisierung der Komplexität der Problematik und der Vielfalt der institutionellen Ausgestaltungsmöglichkeiten nicht gerecht wird. Vielmehr hängt die Empfehlung für die institutionelle Ausgestaltung des Regulierungsrahmens in netzgebundenen Industrien maßgeblich von der vollzogenen und absehbaren Entwicklung des Wettbewerbs und damit von der tatsächlichen Regulierungsbedürftigkeit des jeweiligen Marktes ab. Der vorliegende Beitrag entwickelt dazu, ausgehend von dem für Telekommunikationsmärkte entwickelten 3-Kriterien-Test, weitere Elemente zur Ausdifferenzierung der Regulierung. Vernünftige Ansätze enthält auch das deutsche Telekommunikationsgesetz (TKG). Eine sektorspezifische Missbrauchsaufsicht oder eine Ex-post-Regulierung, wie das TKG sie ermöglicht, bieten einerseits den Vorteil, dass sie der politökonomischen Überregulierungstendenz entgegenwirken, sind allerdings andererseits auch mit nicht unerheblichen Kosten und Risiken verbunden, was die intersektorale Konsistenz des Wettbewerbsrechts und die Anfälligkeit für politische Einflussnahme angeht. Insofern wäre eine sektorspezifische Missbrauchsaufsicht unbedingt mit einer Sunset-Klausel zu verbinden, die einen Übergang in das allgemeine Wettbewerbsrecht sicherstellt. Die Expost- Regulierung kann dann jedoch den Ausstieg aus der Regulierung durch das Herabklettern der Instrumentenleiter ermöglichen und so den Einstieg in den Ausstieg aus der sektorspezifischen Regulierung dort ermöglichen, wo dies wünschenswert ist.

1975 veröffentlichte Helmut Gröner seine bahnbrechende Habilitationsschrift mit dem programmatischen Titel „Die Ordnung der deutschen Elektrizitätswirtschaft“. Er legte darin die erste in sich geschlossene theoretische Konzeption für die Transformation einer traditionell hochgradig monopolisierten und umfassend regulierten Stromversorgungswirtschaft in einen wettbewerblich organisierten Strommarkt vor. Dürfen die zentralen Thesen Helmut Gröners heute zumindest unter Ökonomen als Allgemeingut gelten, eilten sie zum Zeitpunkt ihres Erscheinens dem akademischen wie politischen Zeitgeist zweifelsohne um viele Jahre, wenn nicht gar Jahrzehnte voraus. Allerdings mehren sich in jüngerer Zeit die politischen Anzeichen dafür, dass die Zeit für eine Umsetzung der Reformideen Helmut Gröners gekommen sein könnte.

Wie in den meisten Ländern so unterliegt der Glücksspielmarkt auch in Deutschland einer starken staatlichen Regulierung. Untersuchungsgegenstand des vorliegenden Artikels ist der Markt für Lotterien aus ordnungsökonomischer Sicht, der als ein Teil des gesamten Glücksspielmarktes momentan durch den Deutschen Lotto-Toto-Blocks und die von ihm angebotenen Produkte wie das populäre Samstagslotto geprägt wird. Mit Hilfe eines Referenzmodells, das auf dem Ordnungsleitbild der Marktwirtschaft basiert, kann gezeigt werden, dass eine staatliche Intervention durch das Auftreten negativer Externalitäten in Form der Spielsucht und ihrer Folgen sowie dem Vorliegen von Informationsmängeln begründet werden kann. Weitere Aspekte des Marktversagens können hingegen nicht zweifelsfrei nachgewiesen werden. Anhand eines mehrstufigen Prüfschemas werden auf dieser Grundlage verschiedene Alternativen angebots- und nachfrageseitiger Interventionen inklusiv eines vollständigen Verbots von Lotterien überprüft. Nach dessen Abschluss lässt sich konstatieren, dass aus ordnungsökonomischer Perspektive eine Informations- und Aufklärungspflicht der Anbieter über die Risiken des Glücksspiels zweckmäßig ist. Zur Sicherstellung eines nachhaltigen Wettbewerbs stellt weiterhin die Vergabe von Lizenzen an Lotteriebetreiber eine ziel- und ordnungskonforme Intervention dar. Ein Aufrechterhalten des Status Quo in Form des staatlichen Monopols kann hingegen nicht als ordnungs- bzw. systemkonform bezeichnet werden.

Die nach dem Zusammenbruch der Zentralverwaltungswirtschaften sozialistischen Typs zu erwartende Weiterentwicklung dezentralisierter Systeme blieb aus. Vielmehr durchlaufen ursprünglich tendenziell handlungsrechtlich dezentralisierte Systeme derzeit einen schleichenden Zentralisierungsprozess, der mit einer zunehmenden Kollektivierung ursprünglichen Individualeigentums einhergeht. In diesem Papier werden zum einen die Hintergründe und Triebkräfte der zunehmenden Zentralisierung, die dem polit-ökonomischen Bereich zuzuordnen sind, verdeutlicht. Zum anderen werden unter besonderer Berücksichtigung der eigentumsrechtlichen Struktur Ansatzpunkte entwickelt, die eine Durchbrechung der Zentralisierungstendenzen ermöglichen und den Weg zurück in Richtung Dezentralisierung öffnen könnten.

Ausgehend von Hayeks und Simons Untersuchungen zu Begriffen der Rationalität wird gezeigt, dass die von Popper beschriebene situative Rationalität nicht nur geeignet ist zur Spezifizierung einzelner ökonomischer Handlungssituationen, sondern auch zur Analyse der unterschiedlichen Einbettung von Systemkomponenten in den jeweiligen Koordinationszusammenhang. Es wird gezeigt, warum dies gerade für die hierarchische Koordination durch Regime der Wirtschaftspolitik gilt, die Unterschiede der Eingriffsintensität aufweisen und deshalb auch Governance-Verfahren und mikroökonomisches Verhalten der Organisationen auf unterschiedlich charakteristische Weise prägen. Anhand dieser Unterschiede werden drei Regime-Sektoren gebildet und die Konsequenzen aus der unterschiedlichen Verfügbarkeit von Handlungsrechten der ihnen zugeordneten Organisationen für deren Verhalten und Performance abgeleitet. Zur Performance-Messung wird ein Regulierungsindex für die Regime-Sektoren und für den statistischen Vergleich von Volkswirtschaften entwickelt, gedacht als Anregung zu einem wissenschaftlichen Diskurs über das vorgeschlagene Konzept.

In diesem Beitrag wird die in bildungspolitischen Diskussionen bisweilen vorgebrachte Behauptung, dass Bildung gegenwärtig zunehmend als Ware betrachtet werde, ad absurdum geführt. Aufbauend auf dem von Gary S. Becker und seinen Mitarbeitern entwickelten Haushaltsproduktionsansatz wird argumentiert, dass die individuelle Bildung nicht als Ware betrachtet werden kann, die auf Märkten käuflich zu erwerben ist. Auf Märkten lassen sich freilich Lehrdienstleistungen kaufen, mit deren Hilfe sich Individuen selbst (weiter-)bilden können. Das Ergebnis dieser Bildungsproduktion geht, in Form von Wissen, in das Humanvermögen des jeweiligen Individuums ein. Sein Humanvermögen kann der Einzelne auf dem Arbeitsmarkt anbieten beziehungsweise verwerten. Die vorgeschlagene konsequente Unterscheidung zwischen Lehrdienstleistungen, Bildung und Humanvermögen stellt den Versuch dar, begriffliche Klarheit in die sozialwissenschaftliche Analyse von Lehrdienstleistungsmärkten, Bildungsprozessen und Arbeitsmärkten zu bringen.

Die ordnungspolitischen Leistungen der Europäischen Integration der letzten 50 Jahre sind wechselhaft und widersprüchlich. Vor dem Hintergrund von Hayeks optimistischer Vision einer freiwilligen Integration unter dem Vorzeichen universalisierbarer Freiheitsgewährungen und Erhards Befürchtungen vor einem Europäischen Interventionsstaat diskutiere ich theoretische Gründe, die den gemischten empirischen Befund erklären können. Hayeks Optimismus läßt sich polit-ökonomisch vor allem unter Verweis auf die Logik des Stimmentauschs und die Eigeninteressen Europäischer Organe relativieren. Erhards Pessimismus wiederum kann durch gewollte oder ungewollte Selbstbindung der Vertragsparteien sowie eine durchaus oft ordnungspolitisch weitreichende Interpretation der Verträge durch EuGH und Kommission in wichtigen Teilen widerlegt werden. Die weitere Entwicklung Europäischer Ordnungspolitik dürfte von den Reibungen zwischen Vertiefung (Harmonisierung, Zentralisierung) und Erweiterung der Union geprägt sein. Aus konstitutionenökonomischer Sicht empfiehlt sich ein Modell flexibler, freiwilliger Integration nach Politikbereichen in „clubs“.

Die internationale Entwicklungszusammenarbeit verfolgt zwei Ziele: Armutsreduzierung und Demokratisierung. Auf der Grundlage eines Rational-Choice- Modells wird gezeigt, dass diese Ziele in einem Konflikt zueinander stehen, wenn Maßnahmen westlicher Entwicklungspolitik in und auf Diktaturen angewandt werden. Es liegt ein Trade-Off vor: Mehr Armutsbekämpfung bedeutet weniger Demokratisierung – und umgekehrt. Dieser Trade-Off lässt sich auflösen, wenn es gelingt, bei diktatorischen Regimes ein Interesse daran zu wecken, ihrer Bevölkerung gegenüber weniger repressiv aufzutreten. Hierfür müsste die internationale Entwicklungszusammenarbeit mit einem geeigneten Ordnungsrahmen versehen werden. Der vorliegende Beitrag skizziert ein institutionelles Arrangement, das dazu beitragen könnte. Die zugrunde liegende These lautet, dass dieses Arrangement den Trade-Off überwinden würde und dass sowohl demokratische Regierungen als auch Diktatoren ein Interesse an seiner Implementierung hätten.

Der entwicklungsökonomische Diskurs ist aktuell geprägt durch eine kontroverse Debatte zwischen Jeffrey Sachs und William Easterly. Der Beitrag rekonstruiert beide Ansätze aus ordonomischer Perspektive. Er argumentiert, dass eine auf Kooperation angelegte Semantik vergleichsweise besser geeignet ist als die von Sachs und Easterly bemühte Hilfesemantik, um die sozialstrukturellen Herausforderungen weltweiter Entwicklungszusammenarbeit gedanklich zu strukturieren. Die hierfür vorgeschlagene Konzeption internationaler öffentlicher Güter entwickelt drei Pointen: Erstens setzt diese Konzeption auf die zunehmend internationalen Interdependenzen, so dass die Entwicklungspolitik konzeptionell auf einem sicheren Fundament sozialstruktureller Reziprozität aufgebaut werden kann. Zweitens fokussiert sie auf die gemeinsamen Interessen an Entwicklung und identifiziert auf diese Weise geeignete Anknüpfungspunkte für wechselseitig vorteilhafte Kooperation. Schließlich kann dieser Ansatz dazu beitragen, die Anreizstrukturen in der Entwicklungspolitik und der entwicklungspolitischen Praxis zu reformieren – im Interesse der Armen und der Reichen.